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Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage Nr. 11 d. Abg. Möhrmann (SPD) zum Thema Mobilfunk und der von Kritikern und auch von Gerichten festgestellte fehlende Grundversorgungsauftrag während der Plenarsitzung am 27. April 2007
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Ein flächendeckendes und engmaschiges Mobilfunknetz ist von großer Bedeutung für die weitere wirtschaftliche Entwicklung unseres Landes. Städte und Gemeinden sind heutzutage nur dann als Wirtschaftsstandort attraktiv, wenn sie neben qualifiziertem Personal, guten Verkehrsanbindungen oder einem günstigen Wirtschaftsklima auch eine funktionsfähige technische Infrastruktur vorweisen können. Hierzu gehört insbesondere auch eine gute und zuverlässige Mobilfunkversorgung, ohne die eine Zusammenarbeit zwischen der lokalen Wirtschaft und ihren regionalen und überregionalen Partnern nicht mehr möglich ist.
In Deutschland werden alle öffentlichen Mobilfunknetze digital betrieben. Der Mobilfunkstandard GSM ist in Niedersachsen mittlerweile nahezu flächendeckend gewährleistet. Seite 2004 kann zunehmend auch die schnelle mobile Datenübertragung mit UMTS genutzt werden. Die deutschen Netzbetreiber wurden bei der Vergabe der UMTS-Lizenzen verpflichtet, bis Ende 2005 50 % der Bevölkerung mit diesem Standard zu versorgen. Sie haben diese Pflicht erfüllt, da in allen großen Städten und auch in vielen kleineren Gemeinden diese Technik zur Verfügung steht. Die Netzbetreiber arbeiten daran, die UMTS-Versorgung nach Bedarf weiter auszubauen und zu verbessern.
Dieses vorausgeschickt, beantworte ich die Kleine Anfrage namens der Landesregierung wie folgt:
Zu 1:
Mobilfunkanlagen sind überwiegend bauliche Anlagen im Sinne des öffentlichen Baurechts. Ihre städteplanungsrechtliche Zulässigkeit ist nach dem Baugesetzbuch (BauGB) zu beurteilen.
Mobilfunkanlagen sind im Außenbereich als privilegierte Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB zulässig, wenn die Erschließung gesichert ist.
Ist diese Voraussetzung erfüllt, hat der Betreiber einen Rechtsanspruch auf die Erteilung der Baugenehmigung, wenn nicht im Einzelfall öffentliche Belange nach § 35 Abs. 3 BauGB entgegenstehen.
So sind Vorhaben unzulässig, die schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes hervorrufen können.
Kritiker befürchten bei Mobilfunkanlagen, dass von ihnen elektromagnetische Strahlen in einem schädlichen Ausmaß ausgehen. Dies wird von den Bauaufsichtsbehörden im Genehmigungsverfahren stets geprüft. Die Baugenehmigung kann nur erteilt werden, wenn die in der 26. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über elektromagnetische Felder 26. BImSchV) verbindlich geregelten Personenschutzgrenzwerte in der Form von Sicherheitsabständen eingehalten werden. Jeder Anlagenbetreiber muss daher eine Standortbescheinigung der Bundesnetzagentur vorlegen, in der unter Angabe des erforderlichen Sicherheitsabstandes bestätigt wird, dass am konkreten Standort die gültigen Sicherheitsabstände eingehalten werden. In diesem Fall ist das Vorhaben immissionsschutzrechtlich unbedenklich.
Die Bauaufsichtsbehörde entscheidet im Baugenehmigungsverfahren im Einvernehmen mit der Gemeinde, die ihr Einvernehmen aus städtebaulichen Gründen verweigern darf (§ 36 Abs. 1 AS. 1 i.V.m. Abs. 2 S. 1 BauGB).
§ 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB stellt darauf ab, dass das Vorhaben der öffentlichen Versorgung mit Telekommunikationsdienstleistungen dient. Damit sind nicht nur diejenigen Leistungen gemeint, die vom Grundversorgungsauftrag nach Art, 87 f Abs. 1 GG erfasst werden. Der Landesregierung sind keine Gerichtsentscheidungen bekannt, die Mobilfunkbetreibern die Privilegierung ihrer Anlagen nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB mit der Begründung verweigerten, dass der digitale Mobilfunk nicht zum Grundversorgungsauftrag gehöre. Dies gilt auch für den (in der Kleinen Anfrage erwähnten) Beschluss des Bayerischen VGH vom 13. Februar 2006, wo diese Frage überhaupt nicht behandelt wird. Im (ebenfalls genannten) Urteil der OVG Münster vom 08. Oktober 2003 wird u. a. ausgeführt, dass die flächendeckende angemessene und ausreichende Versorgung mit Telekommunikationsdienstleistungen im öffentlichen Interesse steht und dass das Interesse an der störungsfreien Teilnahme am Mobilfunk von beachtlichem Gewicht sei.
Auch sind der Landesregierung Bestrebungen in anderen Bundesländern oder auf Bundesebene, bei der Genehmigung von Mobilfunkanlagen zuwischen einer sog. Inhouse- bzw. Outdoor-Versorgung zu differenzieren, nicht bekannt.
Zu 2:
Die Gemeinden haben auf ihrem Gebiet die Planungshoheit. Hierzu erlassen sie Bauleitpläne, d. h. Flächennutzungspläne und Bebauungspläne. Bei der Aufstellung der Bauleitpläne haben sie u. a. die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse und an die Sicherheit der Arbeits- und Wohnbevölkerung, die Belange des Umweltschutzes und die Belange des Post- und Telekommunikationswesens zu berücksichtigen. Sie müssen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abwägen (§ 1 Abs. 6, 7 BauGB).
Innerhalb dieses gesetzlich vorgegebenen Rahmens haben sie Möglichkeiten, durch Bauleitplanung die Auswahl von Standorten für Mobilfunkanlagen zu steuern. So kann eine Gemeinde gem. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB im Gemeindegebiet in einem Flächennutzungsplan Flächen für Mobilfunkanlagen (sog. Konzentrationszonen oder flächen) ausweisen. Dies hat zur Folge, dass Mobilfunkanlagen dann im übrigen Außenbereich der Gemeinde bauplanungsrechtlich in der Regel unzulässig sind. Die ausgewiesenen Standorte müssen allerdings für die Nutzung durch Mobilfunkanlagen grundsätzlich geeignet sein, denn andernfalls läge eine ausschließlich negative und damit unzulässige Bauleitplanung vor. Der Planung muss ein schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde liegen.
In der Rechtsprechung ist ferner anerkannt, dass die Gemeinde ergänzend zu den Ausweisungen im Flächennutzungsplan im Bebauungsplan die nötige Feinsteuerung für die Errichtung von Mobilfunkanlagen vornehmen darf. Hier kann beispielsweise die Anlagenhöhe begrenzt werden oder es können Festsetzungen zur Gestaltung oder zur Lage getroffen werden. Die Festsetzungen im Bebauungsplan sind verbindliche Rechtsvorschriften, da der Plan als Satzung erlassen wird.
Zwar sind die Gemeinden ermächtigt, bei der Bauleitplanung vorbeugenden Umweltschutz zu betreiben (§ 1 Abs. 5 S. 2 BauGB), ob sie aber auch Grenzwerte oder Vorsorgewerte für Mobilfunkanlagen festlegen dürfen, ist noch nicht abschließend geklärt.
Das Verwaltungsgericht München (Urteile vom 14. Juli 2005 M 11 K. 04.2923 und vom 19. Januar 2006 M 11 K 05.1236) hat entschieden, dass Gemeinden keine eigene Vorsorgepolitik betreiben dürfen, da davon auszugehen sei, dass Mobilfunkanlagen, die unter Einhaltung der Personenschutzgrenzwerte der 26. BImSchV betrieben werden, immissionsschutzrechtlich unbedenklich seien. Der Bayerische VGH hat es in einem Urteil vom 29. November 2006 2 B 04.1860 offen gelassen, ob den Gemeinden eine entsprechende Befugnis zusteht.
Zu 3:
Deutschland hat 1996 als erstes EU-Land rechtlich verbindliche Regelungen zur Begrenzung elektromagnetischer Felder durch die 26. BimSchV (Verordnung über elektromagnetische Felder 26. BimSchV vom 16. Dezember 1996) geschaffen. Gem. Anhang 1 (zu § 2) der Verordnung sind die Grenzwerte wie folgt festgelegt:
Diese Grenzwerte der 26. BimSchV beruhen auf einer Auswertung der wissenschaftlichen Literatur, die zum Zeitpunkt der Grenzwertsetzung verfügbar waren. Die Strahlenschutzkommission ist vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit gebeten worden, den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse zu Gesundheitsbeeinträchtigungen durch statische und niederfrequente elektrische und magnetische sowie hochfrequente elektromagnetische Felder auf den Menschen zu überprüfen. Die Empfehlung der Strahlenschutzkommission Grenzwerte und Vorsorgemaßnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor elektromagnetischen Feldern vom 14.09.2001 (verabschiedet in der 173,. Sitzung der SSK am 04.07.01, gebilligt in der 174. Sitzung der SSK am 13./14.09.01) stellt hierzu fest, dass die geltenden Grenzwerte einen ausreichenden Schutz von Menschen und Umwelt vor nachgewiesenen Gesundheitsbeeinträchtigungen bieten (http://bmu.de/strahlenschutz/doc/2471.php).
Neben den wissenschaftlich gut dokumentierten gesundheitlichen Schädigungen oberhalb der Grenzwerte existieren auch einzelne Hinweise zu möglichen biologischen Wirkungen bei Intensitäten unterhalb der Grenzwerte. Für diese konnte trotz zahlreicher internationaler Forschungsprojekte kein wissenschaftlicher Beleg erbracht werden. Auch die zu Grunde liegenden Mechanismen sowie die gesundheitliche Relevanz sind nicht geklärt. Daher lässt sich kein gesundheitliches Risiko für die Bevölkerung ableiten. Mögliche biologische Wirkungen bei Intensitäten unterhalb der Grenzwerte sind jedoch Grund genug, entsprechend vorsorgend tätig zu werden. Die Landesregierung wird die wissenschaftliche Diskussion weiter beobachten und verfolgen, ob neue Erkenntnisse zu einer anderen Bewertung führen.
